Umweltpolitik

Umweltpolitik bezeichnet alle politischen Maßnahmen, die darauf abzielen, die natürlichen Lebensgrundlagen des Menschen und der Natur zu erhalten und zu schützen. Der Begriff Umweltpolitik leitet sich aus dem englischen Terminus „environmental policy“ ab und hat sich in den 1970er Jahren als eigenständiger politischer Bereich etabliert.

Grundsätze der Umweltpolitik

Die staatliche Umweltpolitik der Bundesrepublik Deutschland basiert auf drei grundlegenden Prinzipien: dem Vorsorge- oder Vermeidungsprinzip, dem Verursacherprinzip und dem Kooperationsprinzip.

Vorsorge- oder Vermeidungsprinzip

Beim Vorsorge- oder Vermeidungsprinzip geht es darum, Maßnahmen so zu gestalten, dass Naturgrundlagen schonend genutzt sowie Umweltgefahren und umweltschädigendes Verhalten vermieden werden. Es gilt Entwicklungen zu verhindern, die zukünftig zu Umweltbelastungen führen und die Existenz künftiger Generationen gefährden könnten. Damit handelt es sich um einen vorsorgenden Grundsatz, um eine möglichst intakte Umwelt langfristig zu erhalten.

Im Einzelnen soll:

• die Gesundheit und das Wohlbefinden der Menschen gesichert werden,
• die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts erhalten bleiben,
• die Vielfalt von Landschaft, Tier- und Pflanzenwelt bewahrt bleiben,
• Schäden an Kultur- und Wirtschaftsgütern vermieden werden,
• der zivilisatorische Fortschritt und die volkswirtschaftliche Produktivität langfristig gewährleistet bleiben.

Umgesetzt wird das Vorsorge- oder Vermeidungsprinzip beispielsweise durch die Technikfolgenabschätzung, bei der die Folgen technischer Entwicklungen im Voraus bewertet werden. Auch der sparsame Umgang mit Umweltgütern, die Abwasseraufbereitung und die Emissionsminderung sind Beispiele für das Vorsorge- und Vermeidungsprinzip.

Verursacherprinzip

Beim Verursacherprinzip werden die Kosten zum Ausgleich, zur Beseitigung oder zur Vermeidung von Umweltbelastungen dem Verursacher zugerechnet. Ziel ist es, eine volkswirtschaftlich schonende und sinnvolle Nutzung der Umwelt zu erreichen. Am Verursacherprinzip orientieren sich umweltpolitische Maßnahmen wie Umweltabgaben, Umweltauflagen und freiwillige Maßnahmen.

Problematisch ist beim Verursacherprinzip, dass es oftmals unmöglich ist, den Verursacher zu identifizieren. Insbesondere dann, wenn Umweltbelastungen durch das Zusammenwirken unterschiedlicher Verursacher entstehen. Zudem lassen sich Verursacher im Ausland oft rechtlich nicht belangen. Weitere Nachteile sind, dass hohe Umweltschutzkosten eine negative Beschäftigungswirkung entfalten können und ein hohes Maß an Überwachung durch die Behörden notwendig ist.

Kooperationsprinzip

Beim Kooperationsprinzip sollen staatliche und gesellschaftliche Kräfte (Bürger, Gewerkschaften, Kirchen, Umweltorganisationen, Wissenschafts- und Wirtschaftsvertreter) möglichst einvernehmlich bei der Verwirklichung umweltpolitischer Ziele „im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten und in geeigneten Formen“ mitwirken. Praktisch umgesetzt wird das Kooperationsprinzip etwa, wenn Bürger in Infrastruktur-Planungsprozesse (Straßen, Flughäfen, etc.) eingebunden werden. Dadurch sollen das Umweltbewusstsein gestärkt und eine Intensivierung der Umweltschutzanstrengungen erreicht werden. Problematisch ist, dass verschiedene gesellschaftliche Interessengruppen unterschiedlich viel Macht besitzen, um ihre Interessen durchzusetzen.

Ziele der Umweltpolitik

Der Umweltschutz ist in Art. 20a des Grundgesetzes als Staatsziel verankert und genießt einen hohen Stellenwert. Daraus abgeleitete Ziele der deutschen Bundesregierung werden in der Nachhaltigkeitsstrategie regelmäßig festgelegt. Alle vier Jahre veröffentlicht die Regierung einen Fortschrittsbericht. Folgende Ziele sind dort für die Umweltpolitik definiert:

• Verdopplung der Energieproduktivität (zwischen 1990 und 2020)
• Reduktion des Primärenergieverbrauchs um 50 Prozent gegenüber 2008 bis 2050
• Verdopplung der Rohstoffproduktivität
• Senkung von Treibhausgasemissionen um 40 Prozent bis 2020 sowie um 80 bis 95 Prozent bis 2050 (jeweils gegenüber dem Jahr 1990)
• Anstieg des Anteils erneuerbarer Energien am Endenergieverbrauch auf 18 Prozent bis 2020 sowie auf 60 Prozent bis 2050
• Steigerung des Stromanteils aus erneuerbaren Energiequellen auf mindestens 35 Prozent bis 2020 sowie auf mindestens 80 Prozent bis 2050
• Reduktion des täglichen Flächenverbrauchs auf 30 Hektar pro Tag bis 2020
• Steigerung der landwirtschaftlich genutzten Flächen im ökologischen Landbau auf 20 Prozent (ohne Zieljahr)
• Senkung der Gütertransportintensität auf 95 Prozent bis 2020 (gegenüber 1999)
• Senkung der Personentransportintensität auf 90 Prozent bis 2020 und später auf 80 Prozent (jeweils gegenüber 1999)
• Reduktion des Stickstoffüberschusses landwirtschaftlich genutzter Flächen bis 2020 (kein Zielwert)

Regional / National – Ziele im Inland

Die nationalen Ziele der deutschen Bundesregierung sind in der Nachhaltigkeitsstrategie festgeschrieben (zuletzt Januar 2017). Am 7. November 2018 wurde die Aktualisierung der Umweltpolitik in Deutschland vom Bundeskabinett beschlossen, da nachhaltiges Wirtschaften und Leben noch nicht erreicht sind. Die aktualisierte Version soll sich noch stärker an den 17 globalen Nachhaltigkeitszielen der Agenda 30 der Vereinten Nationen orientieren und das Thema Nachhaltigkeit verstärkt in die öffentliche Beschaffung einbeziehen.

International – Ziele im Ausland

Durch die Globalität von Umweltbelastungen reicht es nicht aus, sich nur auf nationale Ziele zu besinnen. Auch Umweltschutz im Bezug aufs Ausland wird von der Bundesregierung verfolgt. Die Bundesregierung unterstützt nicht nur die Umweltpolitik in Europa sondern auch die globale, um das Erreichen der Nachhaltigkeitsziele zu fördern. Umweltpolitische Maßnahmen sind in Form von Standards und Zöllen vorherrschend, da viele andere Instrumente (Steuern, Gesetze etc.) außerhalb der eigenen Landesgrenzen keine Wirkung zeigen. So sind etwa Standards beim Import, Schutzzölle und andere Nutzungsregulationen üblich. Sie sollen vor gefährlichen Importgütern schützen und die Einfuhr von umweltbelastenden Gütern (etwa energieintensiven Elektrogeräten) drosseln.

Herausforderungen

Die Herausforderungen der Umweltpolitik liegen darin, dass mit einer Langfristigkeit gehandelt werden muss, die in anderen Politikbereichen unüblich ist. Wird eine Maßnahme getroffen oder versäumt, zeigen sich die Umweltauswirkungen oft erst mit einer sehr großen Zeitverzögerung. Darüber hinaus orientieren sich politische Akteure innerhalb des deutschen politischen Systems an einer eher kurzen Amtszeit von vier Jahren (Legislaturperiode) und haben ihre Wiederwahl stets im Blick. Langfristige Ziele und Maßnahmen sind daher oft unpopulär, rasch wirkenden Maßnahmen wird Vorzug gegeben. Zudem steht Umweltpolitik vor der Herausforderung, dass es sich um einen Querschnittsbereich handelt, der zahlreiche andere Politikfelder tangiert, etwa die Energie-, Landwirtschafts-, Verkehrs- oder Wirtschaftspolitik. Die Interessen der einzelnen Bereiche müssen gegeneinander abgewogen werden. Dabei ergibt sich die Problematik, dass der Nutzen des Umweltschutzes schwer messbar ist. Der Wert einer intakten Umwelt lässt sich kaum in Geld ausdrücken und in einer Kosten-Nutzen-Analyse kalkulieren.

Globale Umweltpolitik

Viele Umweltprobleme sind grenzüberschreitender Natur und können nur mit globaler Umweltpolitik gelöst werden. Vor allem beim Klimaschutz oder Meeresschutz muss im globalen Maßstab gedacht und gehandelt werden. Dazu wurden in den vergangenen Jahrzehnten zahlreiche internationale Übereinkommen im Umweltbereich getroffen. In der globalen Umweltpolitik nimmt die EU seit Beginn der 1990er Jahre eine Vorreiterrolle ein.

Internationale Umweltpolitik – Worum geht es?

Der Klimawandel und der Verlust der biologischen Vielfalt gehören zu den größten globalen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts. Sie sind bedingt durch weltweite systemische Entwicklungen, wie die wirtschaftliche Entwicklung der Industriestaaten und die rasant wachsende Weltbevölkerung. Ohne internationale Zusammenarbeit lassen sie sich nicht angehen. Aber auch bei anderen Themen, beispielsweise der Abfallwirtschaft oder Energiepolitik, sind länderübergreifende Strategien nötig.

Um der drohenden Klimakrise zu begegnen, hat die globale Staatengemeinschaft sich zum Ziel gesetzt, ihre Emissionen zu senken. Verankert wurde dieses Ziel im Kyoto-Protokoll, dem bis dato wichtigsten Instrument der internationalen Klimapolitik. Wie schwer Umweltpolitik im globalen Maßstab ist, zeigt das zweite Problem: der Biodiversitätsverlust. Das 2002 in Johannesburg beschlossene Biodiversitätsziel für 2010 bleibt bisher unerreicht. Nach wie vor geht die biologische Vielfalt in dramatischem Ausmaß zurück.

Umweltschutz durch die Vereinten Nationen

Die erste internationale Umweltkonferenz der Vereinten Nationen (United Nations (UN), zwischenstaatlicher Zusammenschluss von 193 Staaten) fand 1972 in Stockholm statt und läutete eine neue Epoche des globalen Umweltschutzes ein. Zeitgleich wurde das Umweltprogramm UNEP (United Nations Environmental Program) gegründet. Sein Selbstverständnis ist die „Stimme der Umwelt“ bei den Vereinten Nationen zu sein und Probleme des globalen Umweltschutzes mit möglichst allen Staaten der Welt gemeinsam zu lösen.

Weitere UN-Umweltkonferenzen (1992 in Rio de Janeiro, 2002 in Johannesburg, 2014 in Nairobi), sowie zahlreiche thematische Konferenzen folgten. Ab 1995 fanden jährlich Klimakonferenzen (COP) statt. 2002 wurde zusätzlich die UN-Kommission für nachhaltige Entwicklung (Commission on Sustainable Development, CSD) gegründet, die 2013 durch das Hochrangige Politische Forum für Nachhaltige Entwicklung (HLPF) ersetzt wurde.

Unter dem Dach der Vereinten Nationen konnten über 200 Umweltverträge geschlossen werden. Darunter das 1985 beschlossene Montreal Protokoll zum Schutz der Ozonschicht, das zu einer Reduzierung ozonschichtschädigender chemischer Verbindung führte. Weitere Meilensteine waren die Klimarahmenkonvention, das Übereinkommen über die Biologische Vielfalt, das Kyoto-Protokoll, das Washingtoner Artenschutzübereinkommen, das Baseler Übereinkommen zur Bekämpfung von Abfallexporten sowie das Stockholmer Übereinkommen über persistente organische Schadstoffe.

Umweltpolitik für nachhaltigen Frieden

Umweltdegradation und klimatische Veränderungen können gewaltsame Konflikte auslösen oder zumindest befeuern. Bei etwa einem Drittel der zwischen 1994 und 1997 verlaufenden Kriege und bewaffneten Konflikte spielten Umweltaspekte eine Rolle. Aus solchen Konflikten resultierende humanitäre Folgen wie Flüchtlingsströme können die Stabilität des betroffenen Landes, der Region oder sogar weiter entfernter Fluchtziele erheblich gefährden. Daher wurde der Sicherheitsbegriff um eine ökologische Dimension erweitert (Stichworte: Bericht der Brundtland-Kommission von 1987, Johan Galtungs Unterscheidung zwischen „negativem“ und „positivem Frieden“). Fortan wurde Umweltschutz zunehmend im Kontext sicherheitsrelevanter Risiken gesehen. Internationale Organisationen und nationale Regierungen beschäftigten sich seither immer stärker mit der Prävention und konstruktiven Bearbeitung von umweltbedingten Konfliktursachen. Dies führt mitunter zu Interessenkonflikten zwischen außen-, sicherheits- und entwicklungspolitischen Akteuren, die Umweltpolitik nicht priorisieren. Zudem kommt es zu Spannungen durch internationale Initiativen, die Entwicklungsländer um Eingriffe in ihre staatliche Souveränität fürchten lassen.

Vor diesem Hintergrund ist Umweltpolitik als wesentliches Element einer umfassenden Friedenspolitik zu sehen.

Umweltpolitik der G8-Staaten/G20-Staaten

Das informelle Forum der Staats- und Regierungschefs, die G7 (vormals G8; bestehend aus Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Japan, Kanada, USA und ehemals Russland) diskutiert Schlüsselfragen der Weltpolitik, darunter auch das Thema Umwelt. Die erarbeiteten Beschlüsse haben keine rechtliche Bindung, es handelt sich um Selbstverpflichtungen, die über bilaterale Maßnahmen umgesetzt werden. Dennoch haben die Beschlüsse der G7 Signalwirkung auf die Arbeit vieler Regierungen und multilateralen Organisationen (Beispiel: Bekenntnis zur Notwendigkeit, die Erderwärmung auf 2 Grad Celsius zu begrenzen im Vorfeld der Klimakonferenz von Kopenhagen 2009). Inhaltlich stehen aktuelle Umweltfragen auf der Agenda, etwa Biodiversität, Klimaschutz, Schutz der Meere und Wälder oder die Bekämpfung der Umweltkriminalität.

In größerem Rahmen treffen sich seit der asiatischen Finanzkrise 1999 die 20 wichtigsten Industrie- und Schwellenländer (inklusive der EU) jedes Jahr, sie sind als G20 bekannt und repräsentieren zwei Drittel der Weltbevölkerung. Hauptfokus ist die wirtschaftliche Zusammenarbeit, doch auch sogenannte Entwicklungsthemen (Umweltpolitik, Gesundheit, Frauenrechte und weitere) kommen zur Diskussion. Speziell auf dem Gebiet der Umweltpolitik müssen die G20 ihre Rolle erst noch finden.

Multilaterale Umweltverträge

Insgesamt hat die Weltgemeinschaft über 100 multilaterale Umweltverträge, also Abkommen, an denen mehrere Staaten als Vertragspartner beteiligt sind, abgeschlossen. Zu den bekanntesten multilateralen Umweltverträgen zählen:

• Übereinkommen von Paris (2015, Nachfolger des Kyoto-Protokolls von 1997),
• Cartagena-Protokoll über die Biologische Sicherheit (2000)
• Biodiversitätskonvention (CBD, 1992),
• Montrealer Protokoll zum Schutz der Ozonschicht (1987),
• Washingtoner Artenschutzabkommen (CITES, 1973).

Die Wirksamkeit der einzelnen multilateralen Umweltverträge ist sehr unterschiedlich.

Internationale Klimaschutzinitiative

Die Internationale Klimaschutzinitiative (IKI) wurde 2008 ins Leben gerufen. Mit der IKI fördert das Bundesumweltministerium Klimaschutzprojekte in Entwicklungs-, Schwellen- und Transformationsländern. Dabei geht es um den Aufbau einer klimafreundlichen Wirtschaft, die Anpassung an die Folgen des Klimawandels sowie um Erhalt und nachhaltige Nutzung natürlicher Kohlenstoffsenken wie Wäldern und Feuchtgebieten.

Weitere Akteure der Umweltpolitik

Neben Nationalstaaten nehmen auch andere Akteure auf allen Ebenen Einfluss auf die Umweltpolitik.

Nichtstaatliche Akteure

In den vergangenen Jahren haben nichtstaatliche Akteure in der internationalen Umweltpolitik deutlich an Bedeutung gewonnen. Dazu zählen vor allem Industrieverbände (beispielsweise der Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. (BDI) und der Verband Deutscher Automobilhersteller (VDA)), Global Player (multinationale Konzerne, internationale Banken), wissenschaftliche Einrichtungen (darunter das Potsdam Institut für Klimafolgenforschung (PIK) sowie das Max-Planck-Institut für Meteorologie) und Umweltgruppen (etwa der Word Wide Fund for Nature (WWF), Umwelt und Naturschutz Deutschland e. V. (BUND), Naturschutzbund Deutschland e. V. (NABU) oder Greenpeace). Aber auch Gewerkschaften, indigene Völker, Kirchen und die Medien spielen eine Rolle. Eine gute Übersicht nichtstaatlicher Akteure in Deutschland findet sich hier:
https://www.bundestag.de/blob/561810/5c5514ce8afb50e1e5e02c5a6911de3a/wd-8-002-18-pdf-data.pdf

Sie alle haben bestimmte Partikularinteressen, die sie bei Gesetzgebungsprozessen berücksichtigt sehen möchten. Dazu nutzen sie unterschiedliche Wege, wie das Mobilisieren der öffentlichen Meinung, Lobbyarbeit bei Politikern und während internationaler Konferenzen oder die Mitarbeit in beratenden Gremien, in Rahmen deren sie ihr Fachwissen zur Verfügung stellen.

Darüber hinaus erarbeiten nichtstaatliche Akteure teilweise eigenständig internationale Standards, mit denen die Gesetzgebung vorangetrieben werden soll (Beispiel: Zertifikate für Holz aus nachhaltiger Forstwirtschaft vom Forest Stewardship Council, dem Umweltgruppen und Teile der Forstindustrie angehören).

Insgesamt sind nichtstaatliche Akteuter aus der der internationalen Umweltpolitik nicht mehr wegzudenken.

Internationale Organisationen

Neben der weltweit einzigen reinen internationalen Umweltorganisation, der UNEP, betreiben zahlreiche andere internationale Organisation Umweltpolitik als Querschnittsaufgabe. Dazu zählen Organe der Vereinten Nationen (Entwicklungsprogramm UNDP, Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation FAO sowie die Organisation für industrielle Entwicklung UNIDO). Daneben spielen die Weltbank, die Welthandelsorganisation (WTO) sowie die Internationale Seeschifffahrtsorganisation (IMO) eine Rolle. Eine wichtige zwischenstaatliche Institution ist der Weltklimarat (IPCC).